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各位听众大家好，欢迎收听这一期的忽左忽右。我是陈晏良。
最近美国总统特朗普他的各种新政，一直是非常引人的关注。在这其中，他对于像美国国际合作的一个扰动，是最新的一个非常有影响力的这样的一个案例。无论是之前他去退出世界卫生组织，还是最近很多人讨论的美国国际开发署，也就是USAID的关停，我看都已经对国际卫生合作有了很多直接的影响。我读了很多这方面的一些报道，还有一些社交网络上的观点，看到第三世界人人惶惶。所以我们还是感觉到，应该在忽左忽右里面请到专业人士好好聊一聊这个话题。
今天请到的两位嘉宾，一位是来自北京大学公共卫生学院全球卫生学系的主任许明老师，另一位是商务部国际发展合作研究所的王洛老师。两位来打个招呼吧。
大家好，我是许明。现在是北京大学公共卫生学院全球卫生学系的主任。我的研究方向主要是全球卫生治理、卫生产品可及、卫生融资以及跨境的传染病防控。很高兴今天能够有机会跟我们对于全球卫生比较关注的朋友们做一个交流。这些年我们其实也一直在关注全球卫生发展领域的一些动向，特别是从学者的角度，希望能够梳理现在全球国际发展，特别是在卫生领域的发展援助的一些新的走向、趋势，以及我们面临的一些挑战。很高兴今天能有机会跟大家就此做一个深度的探讨。
王老师。
我是来自商务部研究院国际发展合作研究所的。我所在的机构主要是研究中国对外援助或者叫国际发展合作政策的。我们算是部委下面的智库单位，所以我们日常的工作可能跟徐老师有所区别，他们是大专院校的，我们算是给政府部门做政策咨询的。我的主业就是研究对外援助。国际的对外援助的动荡，特别是现在对我们中国的影响，这个是我们现在特别关注的，所以也很高兴今天有机会就这个热点议题，也是我们现在集中关注的这个议题，能跟大家做一个讨论。
我不是这个卫生方面的专家，这方面是徐老师是专家。但是卫生是对外援助非常重要的一个领域，所以我们也是或多或少关注这个领域的一些新的变化。就是无论是刚刚提到的全球公共卫生领域受此事件的影响，还是说整个对外援助的框架，尤其是中国在这样的一个历史变动当中能扮演的角色，我觉得都是今天我们可以去讨论的话题。所以两位嘉宾都能带来各自角度的一些看法和观察。
首先我还是要给听众大概讲一下整个事件的背景。在2025年的1月20日，美国总统签署了他的新一号的行政命令，标题是重新评估和调整美国对外援助。命令暂停所有的美国对外援助项目90天以进行审查。那么到了四天以后，美国的国务院暂停了所有现有的外援项目，除了向埃及和以色列提供紧急粮食援助和军事援助之外的新的援助也被暂停。
当然在这些命令发布之后，前面提到的美国国际开发署就是USAID立刻停止了它的运营。不过这个事情在后来又发生了一小波的转机，那就是在1月28号发生了一个它的豁免范围的扩大，也就是那些提供救命药物、医疗服务、食物住所和生活援助的人道主义项目可以在这个豁免项目范围之内。
所以我们现在目前看到的一个情况就是，基本上美国国际开发署的很多对外援助都已经被暂停了。这个事情到底对今天的世界，尤其是对第三世界有哪些影响，大家非常关注。其实美国这段时间在全球发展合作这个领域提供的援助的做法，做了一个很大的调整。那么很多项目因这次调整被暂停了，比如像总统艾滋病计划叫PEPFAR等等。实际上这个美国断供使得本来在全球发展严重领域就已经坐近见肘的情况无疑是雪上加霜。那么实际上这个资金短缺这些年一直是在卫生发展的领域里面是大家共同关注的。联合国有一个统计，到2030年，联合国可持续发展目标的融资缺口将会达到3.9万亿美元。那么实际上在卫生领域，到了2030年全球最贫穷的54个国家在推进全民健康覆盖的过程中，每年面临的资金缺口是1760亿美元，而且这个缺口还在增大。那么美国的断供无疑让这个缺口更大。对于接下来的全球卫生发展援助的整体进程将会产生巨大的冲击。
王老师，您从同行的角度也是从事对外援助项目方面的智库研究，您这边听到这些新闻的第一感想是什么？
因为都是同行嘛，都是做对外援助的。他是美国，我们是中国。我可以补充一点基础的帮助大家理解。因为说到美国为什么说它的动荡对整个的发展合作或者发展援助是一个很大的刺激，就是因为它的体量很大。全部的援助不只是卫生方面，拜登政府其实在特朗普上任之前已经大幅度削减了大概200亿左右。即便是削减200亿，但还是超下边第二位的德国有一二百亿的规模。这个卫生是大小幅度削减的这些发展援助界，特别是支持卫生、人道、重大这些发展议题的领域是一个很重要的力量。卫生又占很大，应该是占美国对外援助的22%。刚才徐老师提到的1600亿美元的缺口中，美国2023年用于卫生健康领域的援助资金是160亿美元，所以它其实占了很大的份额。如果它发生变化，当然说它现在的动荡并不是说把所有的卫生都撤资，不是这么简单的。但它的资金流动会产生一系列的连锁反应。像徐老师刚才所说的缺口可能会越来越大，而且一些特别应急的，比如说传染病的防控、还有一些脆弱群体的一些紧急卫生事件的应急响应，就会受到非常大的影响。因此作为同行，因为最大的变动会使整个的发展援助的体系都受到很大的影响。
而且这个影响不是即时性的，我们观察到的，它会连锁产生中期长期的一些影响。
是，我看到其实两位老师都在对外援助和国际公卫机构方面的合作中有丰富的经验。我看到之前徐老师您应该是在艾滋病防控这块有过一些实际的工作经验。我不想知道在您的整个职业生涯中有没有经历过类似这样的一些，比如项目关停或者资金链中断的重大事件？
说实话，在我从事卫生发展援助的职业生涯中遇到这么大的一个突发事件，暂停这么多项目，涉及到资金盘这么大，还是头一次。那么我曾经在艾滋病结合瘧疾的全球基金工作，大概全球基金一年用于艾滋病及瘧疾防控的资金总盘子在50亿美元。那么美国政府的支持的资金占到了三分之一。这次，PEPFAR的暂停无疑会对相关的一些项目的开展带来很多负面的影响。
对，因为我们看到公开材料，说美国国际开发署成立于1961年，现在也是全球最大的国际援助捐赠方之一。王老师也介绍过它在整个对外援助体系中占有的这样的位置，这次被关停当然有一个直观上的理由，无论是特朗普还是马斯克都认为非常浪费，尤其是浪费大量的钱财，特别是美国纳税人的钱。但是考虑到它从60年代到现在2025年的过程当中一直在运转，它们一定是有原先存在的合理性。能请王老师从对外援助的同行角度谈谈，过去像美国国际开发署以及它产生的对外援助与合作在政府主导的框架中发挥了什么样的作用吗？
这个问题比较大，实际上跟整个二战后以美国为主导构建的国际发展合作对外援助的全球体系有点关系。因为一开始二战结束后，他们通过对欧洲的马歇尔计划，当时的初衷更多的是考虑意识形态，比如说防止前苏联的意识形态扩散，政治考量是非常多的。但实际上对外援助这个工作，有政治的初衷，但在这么多年的工作过程中，它对防范全球风险、监测，考虑资金的有效性等一整套工作模式其实有了非常深厚的积累。从二战之后到现在有七八十年的历史，在长期过程中，包括USAID，以及其他国家的援助管理机构和多边联合国的这些机构，实际上都是在整个对外援助全球体系中发挥了非常重要的作用，对支持全球和平与发展、帮助脆弱群体实际上发挥了非常突出的作用。
特朗普这次说这个机构是浪费钱的、效率低的，我觉得这个可能需要两方面看。其实特朗普这次的变革并不是完全针对对外援助机构，它是对整个美国的国内政府体系要做一个颠覆性的改善。USAID相当于是美国财政资金的跨国配置，因此它在小政府的架构下显得非常突出，所以它是首当其冲被直接下手的。此外，特朗普的实政方针是美国优先，因此它不太看重USAID在长期发展过程中对其他国家的帮助，而是算计短期的收益。因为它其实还是一个商人的逻辑，当然这说商人可能有点片面，但这个要素对它的施政方针有影响。所以它的破坏实际上对全球产生了动荡的影响。
是，因为这个行政命令发布之后，可能到现在也才几十天的时间，我们还没有看到这个影响力的真正显现。能请两位老师讲讲么？就是它这个暂停了美国国际开发署后，可能会直接影响到的有哪些项目，尤其是和您二位的工作研究方向关联的项目，有哪些会受到直接的影响？
好的，在讲这个问题之前，我想再补充一点。实际上这些年，在全球发展援助领域，有一些西方国家的职能部门是发生调整的。比如说原来的英国国际发展署，也叫DFID，在上世纪90年代中期，托尼·布莱尔任首相时，他坚持把这块业务从英国的外交和联邦事务部拿出来，后来成立了独立的DFID，发挥了很大作用。但因为这些年英国的财政问题，他们现在又回到外交和联邦事务部，这个机构的调整实际上让DFID又并回到外交部之后，很多全球卫生领域的项目都受到影响。不过好在即使回到外交部许多职能还在保留。
美国这次因为我们到现在还不太清楚，他具体接下来会做什么样的调整，只是说暂停了一些项目。我们还得观察最终是职能部门的调整，还是项目的停止或调整。现在谈到美国暂停这个事情，比如我举个例子，是艾滋病的全球防控问题。现在全球大概艾滋病的患者存量在3700万，其中很多患者是在发展中国家，特别是非洲这些发展国家，大概2200万的艾滋病患者依赖国际援助提供药物来维持生命。前面提到PEPFAR的暂停，实事求是对艾滋病项目直接冲击很大，因为艾滋病患者是不能停药的。
再者，涉及到一些重大传染病的防控，比如说瘧疾、结核以及一些热带病，尤其是瘧疾。我们知道，全球每年瘧疾发病超过两亿人，每年有60多万人的死亡，而这些死亡人数里小孩占很大比重，特别是在非洲地区。美国的PMI瘧疾计划在过去很多年中，实际上是对非洲开展瘧疾防控非常重要的项目。一旦停止，这对特别是非洲不发达地区的瘧疾防控将会产生着影响。因此，我目前比较关注的是，因为很多传染病的防控都是需要不间断的持续开展，这是一个刚性支出。一旦暂停，这些脆弱人群首当其冲将会受到直接冲击。
而且我自己好像前段时间也看到一个报告，应该是联合国艾滋病规划署发布的警告，估计在未来几个月以内，可能会有100万人面临治疗中断的问题，也就是刚刚徐老师说到的停药的问题。这会带来许多生命方面的一些灾难。
王老师，你有什么补充？
我补充几个方面。首先，美国国际开发署的暂停或正在审查的过程，可能会影响今后的国别选择。我觉得它会采取更支持与美国站在一起的国家。那么这种选择，实际上会给原来接受美国的援助的这些国家带来挺大的影响，因为这意味着他们的国别变动可能更有利于美国。其次在多边层面，因为美国不仅是双边的最大头，也是多边机构最大的支持方，影响多边机构的资金运作，这影响将非常显著。
还有一个就是领域，现在它直接表示，比如说卫生健康、人道等与美国利益直接挂钩的领域，可能会压缩资金，但这要看几个方面结合最后模式的变化。它的模式可能会发生变化，原来可能是更多的无偿援助，直接支持做艾滋病、疟疾项目，而现在特朗普可能会变为主导，以市场力量为主。也就是说，用一点援助资金去与商业力量相结合，结合卫生领域的细分。因此在卫生领域，它可能并不是完全不顾，而是看哪些领域适合商业资本参与。
刚才两位提到的对双边合作中被援助国的影响，可能会直接带来一些影响，前面徐老师提到的很多位于非洲或不发达地区的国家，这些面临艾滋病、疟疾以及应急教育等问题的影响，可能都会受到暂停的影响；另一方面，整个多边合作的架构模式也会带来一些不可预测的新的影响，这还是有待观察。
既然王老师提到美国国际开发署的架构变动，能先谈谈它过去的架构？它的援助资金从哪来，以及如何通过各种各样的项目汇聚到徐老师提到的这些非洲国家的艾滋病防疫事业中去？
实际上，ODA就是官方发展援助，它是一个大的概念。它包含了双边援助，还有美国政府给相关联合国机构和非联合国的国际组织提供的在多边机制中发挥作用的援助。那么其主要通过两个方向，一个是自己去做，通过双边直接提供，另一个是把钱给多边机构，通过多边机构来实施这些项目。
除了这个我们在ODA概念中，实际上还有一些，比如多边发展银行通过贷款及其非常优惠的捐赠来提供相关的援助资金等等。
那么这是一个大的ODA的概念。前面王老师提到，这些年美国政府在多边机制中的参与度非常深。我们有统计数据显示，在卫生领域，从2000年到2021年，ODA里在卫生领域的双边援助资金已经从最初的41%降到2021年的28%。相反，卫生领域的多边机制能够募集的资金却从2000年的16%增长到36%。
这其中，全球基金、全球疫苗免疫联盟等多边机构，美国政府要么通过资源捐赠、要么通过定期捐赠，比如全球基金每三年一融资，GAVI每五年，这些机构通过贡献提供给多边机构。实际上，对双边援助的影响很直接，但对多边支持的影响同样也会受到影响。因为多边机构所涉及的项目是很多，全球基金现在在全球执行的项目有1000多个，因此影响面非常大，因为双边相对来说还好一些，但一旦通过多边机构减资的话，肯定会产生一个非常大的影响。
我再补充一下，刚才提到的UIC的这个暂停，或正在审查的过程，它已经形成了非常庞大的组织架构。它自己的公务员或职员有上万人，在援助国都有庞大的常住人员，许多项目都是在受援国的相关美国USA人员和当地政府共同探讨需求下开展的。这是在一个体制下形成的庞大援助体系，涉及的机构非常多，不光是政府部门，还有实施主体及大量的NGO，还有联合国等机构。
这种援助模式就是很多年形成的，其规模巨大，有点像被批评的军工复合体。因此在1961年成立后，它的触角延伸至受援国的方方面面，还渗透到美国国内各层面。因此这次的动荡是国内外都有所涉及。
刚刚王老师提到的效率问题，我也想谈谈。现在美国最高层的口号认为国际公共卫生援助非常浪费，甚至可能面临腐败问题。请徐老师结合您在这个行业的经验，谈谈您的理解，国际公共卫生领域的合作，它的效率通常是怎么样的？真的会有很多无效投资的问题吗？ 这是个好问题。实际上这几年，关于在全球卫生领域的国际援助项目的执行效率，有的人提出有的项目是无效的，浪费了很多钱。实际上，通过这个国际发展领域的项目，确实让很多发展中国家解决了它很重要的一些健康关注。
那么关于效率低的问题，这个实际上世界卫生组织曾经发布过一个数字，就是它们初步统计，全球有20%到40%的卫生支出是无效的。到了2030年，按照世卫的统计，将会超过2840亿美元的卫生资金的浪费。这是世卫的统计数据，不是我们统计的。
这是资金一方面浪费，另一方面，在很多项目的执行过程中，特别是在一些发展中国家，受制于当地的一些因素，比如执行能力不足或其他原因，导致我们有一个专业的名词叫吸收率。很多国家在获得资金后，项目到位后，由于执行能力很差，因此吸收率非常低，这个现象确实存在。但这并不是主流，一直存在争议。我个人倾向于认为，尽管存在一定的资金浪费现象，但实际上继续推动对发展中国家的发展援助进程是不能停的。
实际上，我们这段时间也做过研究。在我们研究的领域里面，专门有一个叫代理指数，来衡量某一个国家的疾病负担到底有多大。通过这个代理指数研究，我们发现，从2009年到2019年，这10年我们选择这个时间段，发现很多发展中国家的代理指数发生了很大的变化，也就是说它的疾病负担明显减少。
后来我们进行了进一步研究，发现代理指数为何发生变化，是因为他们获取了大量国际发展援助的资金，实施了很多相关的项目，才使得国家的疾病负担大幅减少。在很大程度上，对发展中国家解决它面临的健康挑战，提供了巨大的帮助，让这些国家利用国际援助解决了很多自己很难通过自身力量去解决的问题。
第二个，关于国际发展援助项目，我谈一下多边的情况，因为大家可能了解双边的多一点。多边项目是这样的，比如我们给予某一个多边机构，指的是非联合国机构，像Gavi或大基金及其他一些多边机构。当资金通过美国政府或其他国家政府捐赠，定期融资时，会形成一个大的资金池。这个资金池主要来自于这些政府提供的资金，可能还有一些其他渠道的资金，比如一些基金会和企业的捐赠。
当然，企业在这方面的资金发挥的作用会越来越大，但目前主要资金来源还是来自于政府资金，他们称之为公共资金。这个钱放在大池子里后，会根据每个国家提出的要求，制定年度计划，把这笔钱分配下去。在项目执行过程中，会有一系列的保障措施，比如进行事实审计，项目实施一段时间后，每年会有项目评估。如果执行不佳，第二年的资金可能会减少，若之前表现很差，可能需要暂停对其支持。
在这个过程中，会有一套监督保障机制来保证多边机制发放出去的钱是高效的。在确保这些资金使用高效的问题上，这些年国际社会，特别是一些多边组织，想了很多办法来保证来自不同国家的政府的公共资金使用高效透明，并且能够实现资金投入的最大化。因为里面涉及的问题很多，我就举一个例子。比如，大型基金实施托管时，他们非常强调投了资金后，必须寻找配套资金。否则，项目需要自己配资或通过其他组织来做一定的配比，这就是形成了联合融资。
这样的话，可以放大项目的效应，特别是从中长期来看，能够保证项目可持续发展。现在整体的趋势是，全球多边援助的资金规模在短期内难以大幅增长，而且很多国家的财政都很困难。如果能更好地让这些资金发挥更大效率，那实际上有很多机制化的设计。
另外，想再补充的就是，在执行项目过程中，像全球基金有一个叫国家协调机制（CCM）。这是什么机制呢？拨付给受援国后，在如何使用这笔钱上，不是由多边机构决定，而是由这些国家的相关部门和利益相关者决定。这种情况下，通常CCM的主席是这些国家卫生部的部长或副部长，他会请一些联合国在该国的机构或非政府组织加入到CCM机制中，积极决策。
采取包容性治理的方式，确保资金使用高效透明。因此，这些年尽管有一定财政资金被浪费或某些国家吸收率不高的问题，应该说随着很多机制化制度的设计，特别是在近年来的项目执行中，我们看到的，在某种程度上，其效率、透明度，以及长期影响都是正面的。
因此，接下来关于多边资金该如何更好有效实施，特别是在整个资金盘子面对巨大挑战的情况下，大家可能会想更多办法确保资金使用高效，这是一个一直在探讨和不断完善的过程。我再补充，刚才提到的结合卫生的问题，我想从更宏观一点的角度来说这个问题。援助有效性和发展有效性与您刚才提到的问题，是否浪费钱直接挂钩。
援助有效性和发展有效性是国际发展合作行业始终恒久的问题，一直在讨论到底有没有效，如何衡量是否有用。我们在对外援助研究中也思考援助是否有用，其目的是什么。我的想法是这与目标是挂钩的。如何评价它的有效性，其实与我们花这笔钱、做这项工作、实现什么样目标紧密联系。
不能单纯看效果。观察对外援助的历史，实际上它服务的目标是从较为单一向越来越复杂方向在发展。最初，比如上世纪五六十年代，援助目标相对单一，因此效率更高。但随着全球社会思潮的发展，特别是90年代新自由主义及发展中国家的发展理解，从简单经济增长转向多维度发展。援助工作随着目标的扩充和多维度化，工作也会越发复杂，因此需要相应配置人力、物力和财力来解决这些复杂问题。
所以，随着目标增长、机构庞大，人员增多， 会导致对人员过多或资金庞大的质疑，链条长也会让人觉得是否有必要或是浪费。刚才提到的数据，比如国际组织统计多少资金浪费，都能用量化方法衡量有效性。但我强调一点，整个对外援助在七八十年代漫长的发展过程中，积累了很多无形资产，比如不同文化背景的人专家共同思考解决方案。
这是援助工作的核心内涵。它积累的理解，深化对发展问题的理解，不是非常珍贵的吗？对于全球和平安全而言，我个人认为非常重要。但这种如何测度与量化，可能对外援助工作设计与实际效果会有偏离。有些负面效果是意外的，但也有一些正面效果是未曾想到的。
我觉得当前国际讨论很多时候可能会选择素材，就想证明援助无效，选择无效证据。想证明有效则选择正面效应，评估这个问题很复杂。然而，大家可能会问，解决方案在哪？我认为必须有足够监督力量，具备问责机制，针对资金使用负责任的国家和多边机构，必须搭建起来。
如没有这个架构，花钱的人总是按自己觉得方便或有利的方向去做。特别是特朗普对美国援助的冲击，大家更需思考如何使这个机制更有效，确保各国纳税人的钱能够更合理地使用，这是一个重大问题。
刚才提到20世纪以来，国际对外援助积累了很多珍贵经验，尤其在体系化方面的经验。我想到一个问题，比如说今天讨论的美国国际开发署，其援助体系经过60年的运作实验，目前是国际上比较主流的国家为主体的对外援助体系吗？还是其实分成不同类别，美国在其中是独树一帜的。
其实从主权国家来看，美国作为主权国家，与其他国家如中国、英国等，都是动员自己国内财政去做跨国支持。只不过由于一些国家援助目标的不同，有的阶段更侧重外交，有的阶段重视理想主义的全球可持续发展，或许会相应偏向现实主义，一些目标的波动不会改变整体目标。
最近几年又有一些新的变化，主权国家是主要力量，但主权国家也在支持多边。可以理解成，多边如同管理这个大国的各个部分，维持基本运营。多边机构的初衷和逻辑稍有不同，但确实受主权国家影响，因其资金来源于主权国家。最近几年，私营部门在国际发展合作中的力量也愈发显著。
私营部门包括大型私营公益基金会和跨国公司，参与解决可持续发展问题，发挥了日益重要的作用。虽然不是公益性的，但利用市场手段解决可持续发展问题。对国际发展援助的标准，原本相对单纯借助政府资金，现在标准和ODA概念正进行拓展探讨。
例如，私人资本参与可持续发展是否纳入统计或范畴内，包括OECD在探讨的toasty概念，显示私人力量在解决发展问题上的重要性。这个也是体系变革中的一个特点。刚提到的，特别是美国政府暂停援助后，是否会离场仍不好说，但有很多讨论认为，这给国际卫生项目留下了“权力真空”。
在短期内，这种真空会如何填补？前面提到私人机构和非政府组织是否会在中间扮演更大角色？我先说一下关于非国家行为体的作用。刚前面提到的，全球发展援助的格局这些年经历较大变化，原来的出资国家提供援助，由这些国家来安排项目，后来更多依靠受援国处理相关问题，尤其在资金使用和项目实施方面。
这是一个趋势。其次，在受援国接受援助的过程中，也需要保证资金高效使用，因此出现了以结果为导向的评估体系。如果执行能力较差，可能未来对接受更多资金会产生影响，这是第二点。
第三，谈到包容性治理，除了政府行为体，发展援助领域也还有很多其他参与者，比如企业和非政府组织。这些年，特别是在卫生领域，他们的作用越来越明显，主要体现在几个方面。特别是企业参与融资，比如一些跨国企业对卫生项目提供捐助。
例如，日本的武田，印度的塔塔集团等。此外，基金会如盖茨基金会在卫生领域提供大量资金，这是资金支持方面。其次，很多企业在卫生领域参与供应链的整合。以非洲药品冷链运输问题为例，科科公司多年前利用冷链系统为非洲国家配送药品，发挥了积极作用，积极参与医药产品配送体系。
再者，在宣传教育方面，许多企业参与传染病防控和健康意识提升，发挥社区在公共卫生体系建设中的作用。比如在新冠疫情期间，如何更好地让民众了解疫情情况并做好防护，很多企业进行了大量宣传倡导工作。
从融资、物流到宣传等方面，我们可以看到，企业的作用在这些领域越来越明显。现在有个观点，希望通过更多机制化安排，放大企业作用。遇到资金困难时，可以到资本市场发行债券募集资金，这已不是先例。例如，全球疫苗免疫联盟多年前在英国发行疫苗债券（EFIN），通过这些年的时间来看，效果十分理想。 募集了很多的资金。特别是Gavi的这个资金盘子里面，有相当一部分都是来自于这个EFIN这个疫苗债券。现在还有人去做一些尝试。我能不能在卫生领域做一件社会影响债券的发行，针对某一个比如说艾滋病的干预项目。我通过发行社会影响债券，来解决某一个地区的艾滋病流行的问题等等。因此这里面牵扯的很多的都是如何更好地动员来自于私营部门这样的资源。
我特别同意刚才徐老师说的，动员私人资金去作用于解决这个发展问题不是在特朗普这个事出来以后才讨论的。最近这几年一直都在讨论，包括国际的发展援助的专家和机构。因为资金紧张，最近这几年这个压力已经显现出来了。现在在探讨怎么样用金融创新的一些手段去调动更多的资金参与到解决发展问题当中。
但是我觉得企业有它关注的重点，比如说这个企业还是基本上是以效益为优先的。它关注的可能也是它擅长的领域。我觉得现在需要政府和企业结合在一起，做一个什么事呢？就是哪些是企业手够不到，而且对人类的基本生存特别关键的一些缓解或者一些点，也就是说叫当下阶段的公共产品的范畴。这些可能是企业再有力量也顾及不到，因为跟它的主业可能关系有点太远。这个就需要政府来补这个空。
我觉得在现在整个资金紧张的情况下，更需要去聚焦到哪些是政府最应该做的，就是我们对发展概念的一些理解，还有一个短板。这个短板是不是跟全球的脆弱群体或者发展中国家最直接相关的基本需求。我觉得最近这几年也有一些不太好的倾向，就是泛化的发展理念，比如说叠加了很多很多，称这个也重要，这个也重要。在资金有限的情况下，你加了太多的这种需要做的事情，必然的结果就是贪薄。
我们现在需要收缩，集中精力或者集中资源投入在这个方面，而不是撒胡椒面。原来说撒胡椒面好像是针对国别的，但是现在对领域或者哪些环节是最紧急的，我觉得这些方面是政府要做的。企业可以手覆盖到的，或者资金可以覆盖到的，我觉得可以让市场或者市场跟政府结合，各司其职吧。
我接着刚才王索提的这个问题，实际上在发展援助领域，比如说从药品、疫苗和一些医疗器械的供应来看，这些产品实际上是具有公共卫生产品属性的。大家知道，产品是一旦被认为是公共产品，就会带来一些问题。在公共卫生产品的市场里面，存在一定的市场失灵现象。因为企业短期内看不到太多的盈利可能，因此不太愿意去从事相关的产品研发，也不太愿意去从事产品的大规模生产。因为生产出来了，要么利润很薄，要么可能还要亏钱。
这个时候就需要有一种市场塑造机制，让更多的企业能够参与到公共卫生产品的开发、生产和配送过程中。所以Gobanto提了非常重要的一点：政府如何能够创造这样的市场塑造机制，包括一些国际组织能够参与起来，让更多的企业有意愿来开发公共卫生产品。特别是能够保证通过这些产品的开发生产，在未来的一段时间里，它能收到一定的市场回报。
由于公共产品的利润率不可能像一般的产品那样高，但作为企业，它一定是以追求利益为主要目标。因此也要保证在未来的一段时间，能够获取市场回报。这就形成了一种非常有效的能动机制，能够可持续地特别是保障这些发展中国家的用药需求。
我们刚聊了很多大的框架，当然也要提到中文世界的听众很好奇的一个点，就是中国的视角。我看到很多讨论提到美国在全球公共卫生援助体系中的角色可以结合到全球治理，但现在明显产生了一种暂停的状态。留下来的这些真空，有前面提到的权力真空，也有在公卫合作中巨额资金的缺口。这部分可能会被中国或其他一些国家快速填补吗？
现在美国这方面的情况，不光是国际社会，包括国内也在讨论中国应该怎么做。特别是国际社会觉得，包括美国自己也在说，比如说民主党这边认为你要退那么快那中国就要顶上了。中国借此可以扩大影响力。我觉得从中国的角度来看，需理性看待这种情况。
首先，这么巨量的资金缺口，作为最大的发展中国家，我们不可能有这么庞大的资金。而且这不仅仅是美国退出，现在我们观察欧盟、英国、法国都陆续宣布缩减资金。援助不仅仅是援助自己本身，因为这是整个资金头像的一个大的挪移。现在俄乌冲突的情况也不明，欧洲国内的财政资金更多地要去应付这个俄乌冲突，援助资金会受到影响，可能会进一步压缩。
所以这个缺口不仅仅是美国留下来的，整个发展援助资金的缺口会越来越大，中国凭一己之力是不可能来补这个缺口的。一个是没有这个能力，另外一个我们也觉得这是全球的事情，不是说美国退了我们中国就要顶上。那中国到底应该做些什么呢？
我认为应该从防范风险的角度出发。刚才我提到的援助，其实在防范特别是非传统安全，比如说气候变化、公共卫生、粮食安全，这些全球风险的跨国转移，现在无论从时间和空间的维度都太快了。如果中国的援助资金在某些特别关键的风险暴露点撤出，这个风险爆发可能会迅速传导到各个国家，包括中国。
所以我们没有办法独善其身。因此，我们可能现在要和其他伙伴，包括像欧洲国家，以及其他新兴国家，还有多边的联合机制进行讨论，哪些是风险敞口最紧急的。可能要共同支撑整个发展体系。我们不是为了支撑而支撑，而是从防风险的角度出发。
此外，中国能做些什么呢？我觉得在资金缺乏的约束条件下，首先要找更多的资金来源，这是一个选择。在资金来源有限的情况下，另一个选择就是降本增效，即有限的钱买更便宜的东西。对于购买的产品的种类、标准可能要进行降级。在这方面，我觉得中国作为一个强大的产工链国家，以及提供发展问题解决方案的能力，依然性价比相对较好。
中国及其他新兴国家，包括发展中国家自己受援国家，在这些方面都有贡献的空间。能请两位简单介绍一下中国在过往国际公卫援助体系中的角色转变，以及参与过的一些比较大的事件吗？
我们可以看到，中国的卫生发展援助经历了一个漫长的发展过程。从新中国成立以后，我们就开始向一些社会主义国家提供援助。研究中国卫生发展援助时，通常以中国第一支医疗队派驻到阿尔及利亚作为起点。从上世纪60年代初直到现在，我们的卫生发展援助经历了几个过程。
一个是1963年到改革开放这段时间，我们更多通过双边，特别是一些亚非拉国家，提供大量医疗援助，特别是我们的医疗队，这其实是很有中国特色的卫生援助方式。改革开放之后，我们更多地推动改革开放的一些进程，比如说当时很多企业到发展中国开展贸易、投资，这在某种程度上也拉动了当地一些药品的供应和相关产品的可及性。通过企业界的参与，上升到了一个新的台阶。
到了2018年，我们正式成立国家发展合作署（国合署），这是一个标志性事件，表明我们不仅有双边援助，也是在双边多边相结合的阶段。特别是有了专门的援助机构后，可以更好地统筹协调我们对援助，特别是在卫生领域的资源。
从2018年国合署成立之后，实际上卫生发展援助走入了一个新的发展阶段。可以看到，除了双边多边相结合外，这些年我们更多参与国际多边安排的机制，随着企业、中华学会等非官方机构参与到非国家行为体的卫生治理进展中，整个卫生发展援助变得更加多元化。除了政府唱主角，更加多的是私营部门、企业和一些非官方机构的参与，我们正在经历一个新的发展时期。
再补充一点，我们的对外卫生援助与国家的经济社会发展密切相关。徐老师提到的分阶段，从援助的角度看，其实从国内的经济社会发展来看，改革开放前后有很大不同。改革开放前，对外援助的理念与后来的理念有本质上的变化。改革开放后，随着综合实力的提升，我们对外援助的能力迅速提升，无论是从卫生健康还是公共卫生的角度。
虽然徐老师提到国合署的成立，但我认为实际上我们的国内能力和条件并没有充分挖掘。我们可以提供更有针对性的、更丰富性价比优的产品、技术、模式和发展经验。那么怎么能更好地调动这些资源，卫生健康这一块在对外援助的历史过程中，已积累了很好的调动全国资源的架构，比如说医疗队，医疗队实际上是全国资源的调动。
那么如何能在这个基础上，进一步整合企业界、非政府机构和全球可用的资源，这是当前卫生发展合作中中国政策需要思考的问题。实际上除了财力以外，提供援助资金的功能外，大部分听众应该清楚中国作为制造业大国和新兴市场，理论上应该拥有强大的降低通用卫生用品成本的能力，包括一些药品成本。
能否简单讲一讲中国在全球公共卫生援助体系当中的现有优势和不太具备的劣势？这些年，我们注意到愈来愈多的中国企业加入全球公共卫生产品的开发和供应过程。我举几个例子，比如药品。中国是全球最大的医药制造国家，原料的产能全球第一，制剂的产能也是全球第一。
尽管我们的制剂在世界卫生组织预认症的名录中占比不高，但通过世界卫生组织预认症的原料药，占到整个世界卫生组织预认症原料药的三分之一。换句话说，中国作为重要的原料供应国，发挥了基础性作用。我们的优势在于原料药价格适中、质量可靠，并能够符合国际标准。
除了原料药之外，我们在一些诊断产品、医疗物资方面，例如抗疟长效蚊帐，中国生产的这种长效抗疟蚊帐，现在从供应量来看也是全球第一。此外，我们还有一些医疗技术，比如一些通过人工智能做的诊断技术，完全可以供应给发展中国家。因此，我们将这些产品和技术统称为适宜技术和产品。
因为中国的医药产业发展到现在，可以提供匹配发展中国家需求的产品，尤其是传染病药物和基本药物。我们在这方面拥有很大的产能，能够满足他们的需求。并且我们的质量可靠、价格低廉，特别能够推动当地的医药技术发展。
这几年除了提供这些产品外，越来越多的中国企业开始在发展中国家开展本地化生产，比如人服药业在马里和埃塞俄比亚建厂。目前还有很多其他企业在非洲设立药厂或其他工厂的探讨。
第二个优势是我们的专家资源，比如说在劣迹防空领域我们有显著的经验，可以推广到发展中国家在劣迹防空的过程中使用。最后，数字化和人工智能等新型技术可以更好满足发展中国家的需求。
说到短板，从产品供应的角度来看，我前面提到的疫苗和治剂在世界卫生组织预认证的产品清单中占比并不高。我觉得很重要的一点是如何更好地瞄准发展中国家的健康需求，针对性地开发这些产品，我们做得不够。这是因为中国药企走出参与全球卫生发展援助上市的时间较短，只有十几二十年。
相比之下，一些欧美国家以及韩国和日本企业，往往更加擅长于针对发展中国家的用药需求开发相关产品。因此，接下来如果要补短板，就需要更加精准的设计，特别是针对发展中国家的健康需求开发相应产品。
再补充一点，关于优势的另一种视角。我们一直在讨论对外援助的问题。中国在改革开放后，长期接收外来援助，包括来自欧洲国家和联合国对华的援助。我之所以强调这一点，是因为自新冠疫情爆发后，发展中国家对外来援助的不确定性意识增强，很多国家认为需减少对外援助，因此增强自主发展能力。
即使还有许多工作需要做，这种意识和政策调整已初显动向。中国如何将有限的对华援助转化为自主发展的动力，特别是在卫生领域，如何借助外力又不失去独立性实现发展，这种经验可以分享给其他发展中国家。
这方面相当独特，其他传统援助国尚无此经历。因此，我们需要总结对华援助经验并与相关工作相结合。这是一个需要补充的优势。劣势方面，我是做政府政策建议的，关注如何更好地贡献国内供给能力以全球发展。因此，需要一种适应需求与供给对接的组织架构。
这涉及到国内的政府部门，因其援助性质，政府资金为主。徐老师提到的2018年国合署成立是个重要事件，但现有机构，包括国合署与卫健委在对外卫生援助方面的合力仍需进一步磨合。卫健委主要负责国内卫生问题，不直接负责国际发展问题，但在全球化背景下需进行相关职能的调整。
与此同时，国合署虽然掌握援助资源，但对国内产业发展的理解较浅，因为它是国际交流交往部门。因此，各部门间的信息差异及认识需进一步磨合，以回应发展中国家需求，与比较优势更好对接。这是当前亟须解决的问题。
作为最大的发展中国家，我们国内自身的发展经验完全可以贡献于新的发展理念讨论中。中国要深入参与，而不仅仅是按部就班地提供对外援助，也应从理念和知识供给的角度出发，探讨是否具有普遍意义。在这个过程中，稳固多边架构以适应新形势的讨论也很重要。
未来将发生怎样的变化还需观察，但我们不能仅停留于观察者身份，而应直接影响未来的发展。非常感谢今天两位以各自专业领域解读美国国际开发署项目暂停带来的系列讨论，提供视角。尤其两位在链条中的角色差异，既有专家视角也有政府对外援助的视角，愿能增加听众对这一事件的理解。
感谢两位来到互左互右，也感谢各位的收听。我们下期再见，拜拜！谢谢大家，再见。 谢谢大家，再见。
陈晏良: 各位听众，大家好，欢迎收听这一期的《忽左忽右》。我是陈晏良。
最近，美国总统特朗普的各种新政引起了广泛的关注。其中，他对美国国际合作的扰动，成为了极有影响力的案例。无论是此前退出世界卫生组织，还是最近讨论的美国国际开发署（USAID）的关停，这些都对国际卫生合作产生了直接影响。我读了许多相关报道和社交网络上的观点，发现第三世界国家的人们普遍感到不安。因此，我认为在《忽左忽右》中邀请专业人士深入讨论这一话题是非常必要的。
今天我们请到了两位嘉宾。第一位是来自北京大学公共卫生学院全球卫生学系的主任许明老师，第二位是商务部国际发展合作研究所的王洛老师。两位请给我们打个招呼吧。
许明: 大家好，我是许明，现在是北京大学公共卫生学院全球卫生学系的主任。我的研究方向主要集中在全球卫生治理、卫生产品可及、卫生融资以及跨境传染病防控等方面。今天很高兴能有机会和大家交流。这些年我们一直关注全球卫生发展的动向，特别是从学者的角度梳理国际发展援助的新趋势和挑战。希望今天能与大家进行深入的探讨。
王洛: 我是来自商务部研究院国际发展合作研究所的王洛。我们主要研究中国的对外援助和国际发展合作政策。我们的工作与徐老师的学术研究有所不同，我们更侧重于向政府部门提供政策咨询。我的研究重点是对外援助，尤其是美国对外援助的动荡，以及这种动荡对中国的影响。因此，我很高兴今天有机会和大家讨论这个热点话题。
陈晏良: 两位专家在对外援助领域都很有经验。许老师在公共卫生领域有深入的研究，而王老师则是从国际政策的角度关注这些变化。我想请两位分别从自己的专业背景出发，谈谈美国对外援助的动荡可能带来的影响。
首先，我想给听众简要讲一下事件的背景。在2025年1月20日，美国总统签署了一号行政命令，标题是“重新评估和调整美国对外援助”。根据该命令，所有美国的对外援助项目将暂停90天以进行审查。四天后，美国国务院暂停了所有现有的外援项目，除了向埃及和以色列提供的紧急粮食和军事援助。
随之而来的，还有美国国际开发署（USAID）对其运营的暂停。不过，事情在1月28日发生了一些变化，豁免范围扩大，救命药物、医疗服务、食物、住所和生活援助的人道主义项目可以在豁免项目范围内继续进行。
目前，我们看到美国国际开发署的许多对外援助项目已被暂停。这对当今世界，尤其是对第三世界国家的影响引起了广泛关注。美国在全球发展合作领域的援助模式正在发生重大调整，许多项目因调整而暂停，比如PEPFAR（总统艾滋病计划）等。美国的断供，无疑让本就面临资金短缺的全球卫生发展更加雪上加霜。联合国的一项统计显示，到2030年，全球医学资助缺口将达到3.9万亿美元。而到了2030年，全球最贫穷的54个国家在推进全民健康覆盖时，将每年面临1760亿美元的资金缺口，且这一缺口还在增加。美国的断供无疑使这一缺口更加扩大，也会对全球卫生发展援助的整体进程产生巨大的冲击。
陈晏良: 王老师，您作为同行，从事对外援助项目方面的智库研究，听到这些新闻的第一反应是什么？
王洛: 作为同行，当然会有一些感触。美国的动荡确实是整体对外援助领域的一个重要刺激，因为美国在这个领域的体量非常庞大。过去拜登政府在特朗普上任前就已经大幅削减了大约200亿的援助，即便如此，其援助总额仍然超出排名第二的德国200亿。卫生领域对美国援助的依赖尤其显著，因为它占美国对外援助的22%。根据刚才提到的1600亿美元的资金缺口，美国2023年在卫生健康领域的援助资金为160亿美元，因此如果出现变化，无疑会引发一系列连锁反应。正如徐老师所说，这个缺口可能会越来越大，特别是应急卫生事件的响应将受到影响，脆弱群体将首当其冲。
许明: 是的，其实我在卫生发展援助方面的经历中，从未遇到如此大规模的项目暂停，涉及金额巨大的事件。这次我在全球基金从事艾滋病与瘧疾的防控工作时，也感受到美国支持的资金占了三分之一，这次PEPFAR的暂停无疑会对相关的项目造成巨大影响。
王洛: 有关美国国际开发署的关停，直观上是出于资源浪费的指控。不过，美国国际开发署自1961年成立以来，确实在全球发展援助中发挥了重要作用，它的存在是有其合理性的。我们可以从对外援助的背景看，美国国际开发署在抗击全球风险、监测以及资金有效性等方面积累了丰富的经验。
陈晏良: 那么在特朗普发布这个行政命令后，可能会直接影响到哪些项目，尤其是与您二位的工作研究方向关联的项目，有哪些会受到直接影响呢？
许明: 在谈具体项目之前，我想补充一下。在全球发展援助领域，许多西方国家的职能部门已经发生了一些重大调整。比如，英国国际发展署（DFID）曾经是独立的，但因财政问题，已经回归外交部，这样的变化已经影响了全球卫生领域的许多项目。因此，我们还是需要观察美国接下来是否会对职能部门或项目进行调整。目前有些项目暂停，一个直观的例子是关于艾滋病的防控。全球大约有3700万艾滋病患者，其中很多依赖国际援助，因此PEPFAR的暂停对这些患者会有直接冲击。
王洛: 我再补充几个方面。首先，美国国际开发署的暂停或正在审查的过程，可能会影响今后的国别选择，支持的国家可能更倾向于与美国站在同一阵线的地方。这种变化可能会对原本接受美国援助的国家产生大的影响。
另外，由于美国是多边机构最大的支持方，因此暂停会影响多边机构的资金运作和项目。
同时，特朗普可能会改变支持的领域，比如卫生健康、人道等与美国利益直接挂钩的领域，援助资金会相应压缩，但具体情况仍需观察。
许明: 我自己也看到联合国艾滋病规划署发出的警告，预计未来几个月可能会有100万人面临治疗中断的问题，这样的后果无法估量。
王洛: 是的，这些变化给许多国家面临艾滋病、疟疾等问题的援助会造成直接冲击。
陈晏良: 从历史上看，美国国际开发署的援助资金主要从哪里来？援助如何汇聚到这些非洲国家的艾滋病防治事业中去的？
王洛: 实际上，ODA（官方发展援助）是一个大的概念，包含了双边援助以及通过多边机制提供的援助。资金主要通过两个方向，一是国家自己提供的双边援助，二是通过多边机构来执行相关项目。
近年来，多边机构在资金募集方面的能力也显著增长。统计数据显示，从2000年到2021年，卫生领域的双边援助从41%降至28%，而多边机制的资金从16%增加到36%。这意味着，如果美国减少对双边援助的支持，对多边机构的项目影响将更为巨大。 许明: 这种援助模式是经过多年形成的，规模庞大，甚至有点像被批评的军工复合体。自1961年成立以来，它的触角延伸至受援国的方方面面，也渗透到美国国内的各层面。因此，这次的动荡涉及到国内外多个方面。
刚刚王老师提到的效率问题，我也想谈谈。现在美国最高层有一种看法，认为国际公共卫生援助非常浪费，甚至可能面临腐败问题。请徐老师结合您在这个行业的经验，谈谈您的理解，国际公共卫生领域的合作通常效率如何？真的会存在很多无效投资的问题吗？
许明: 这是个好问题。实际上，这些年在全球卫生领域关于国际援助项目的执行效率，确实有一些人提出某些项目是无效的，浪费了很多钱。但实际上，通过这些国际发展领域的项目，确实让很多发展中国家解决了其重要的健康关注。
关于效率低的问题，世界卫生组织曾发布过一个数据，初步统计显示，全球有20%到40%的卫生支出是无效的。根据世卫的统计，到2030年，预计将会有超过2840亿美元的卫生资金可能会被浪费。值得注意的是，这些数据是世卫的，而不是我们自己统计得出的。
从资金浪费的角度来看，另一部分问题是，在许多项目的执行过程中，特别是在一些发展中国家，受当地的各种因素影响，比如执行能力不足，导致了一个专业术语叫“吸收率”。很多国家在获得资金后，由于执行能力很差，项目到位后吸收率非常低，这种现象确实存在。但是，这并不是主流观念，我个人更倾向于认为，尽管存在一定的资金浪费，但推动对发展中国家的发展援助进程是不能停的。
事实上，我们近期也进行过研究。在我们的研究领域中，专门有一个叫代理指数来衡量某个国家的疾病负担到底有多大。通过这个代理指数研究，我们发现，在2009年到2019年这十年里，很多发展中国家的代理指数变化很大，疾病负担明显减少。进一步研究表明，这一变化主要是因为它们获得了大量国际发展援助的资金，实施了很多相关项目，从而大幅减少了国家的疾病负担。国际援助确实在很大程度上帮助了发展中国家应对健康挑战，使它们利用国际援助解决了很多难以通过自身力量解决的问题。
关于国际发展援助项目，我想谈谈多边的情况，因为大家可能对双边的了解稍微多一点。多边项目是这样的，譬如我们对某个多边机构的贡献，这里指非联合国机构，比如Gavi或全球基金等。当资金通过美国政府或其他国家政府捐赠并进行定期融资时，会形成一个资金池。这个池子主要来源于这些政府提供的公共资金，可能还有一些来自基金会和企业的捐赠。
当然，企业在这方面的作用正在逐渐增大，但目前主要的资金来源仍然是来自政府。将这笔钱放入大池子后，会根据每个国家提出的要求，制定年度计划，将资金分配下去。在项目执行过程中，会有一系列的保障措施，比如进行事实审计和项目评估。如果项目执行不佳，第二年的资金可能会减少，甚至可能会暂停对该项目的支持。
在这个过程中，有一套监督保障机制来确保多边机制发放出去的资金是高效的。近年来，国际社会，特别是一些多边组织设计了很多方法，来保证来自不同国家的公共资金使用高效透明，并实现资金投入的最大化。实际上，这里面涉及的问题很多，我举一个例子，比如大型基金实施托管时，非常强调资金投入后必须寻找配套资金。否则，项目需要自筹资金或通过其他组织进行一定的配比，这就是联合融资形成的原因。
这样做可以放大项目的效应，尤其是从中长期来看，能够确保项目的可持续发展。整体趋势是，全球多边援助的资金规模短期内难以大幅增长，而且很多国家财政也很困难。如果能够更好地让这些资金发挥更大效率，实际上很多机制化设计在其中角色显著。
另外想再补充的是，在项目执行过程中，例如全球基金设有一个国家协调机制（CCM）。这是什么机制呢？拨付给受援国后，如何使用这笔钱不是由多边机构决定，而是由这些国家相关部门和利益相关者共同决定。通常情况下，CCM的主席是这些国家卫生部的部长或副部长，他们会邀请联合国在该国的机构或非政府组织加入到CCM机制中，积极决策。
采取包容性治理方式确保资金使用的高效和透明。尽管这些年存在一些财政资金被浪费或部分国家吸收率不高的问题，但随着很多机制化制度的设计，特别是在近年来的项目执行中，我们看到，整体效率、透明度，以及长期影响都是正面的。
接下来，关于多边资金如何更好有效地实施，尤其是在整个资金池面临巨大挑战时，大家可能会想办法确保资金使用的更高效，这是一个不断探讨和完善的过程。我再补充一点，从更宏观角度来看，援助有效性和发展有效性与您刚才提到的问题是否浪费钱是密不可分的。
援助有效性和发展有效性是国际发展合作行业长期讨论的话题，一直在研究如何衡量其有效性。我们在对外援助的研究中也在思考，援助究竟是否有用，其目的是什么。我的看法是，这与目标息息相关。评价有效性，实际上与我们花这笔钱、做这项工作、实现什么样的目标紧密联系。
不能单纯依赖对效果的观察。看对外援助的历史，实际上它服务的目标已从较为单一发展为日益复杂。起初，例如在上世纪五六十年代，援助目标较为单一，因此效率相对较高。但随着全球社会思潮的发展，尤其是90年代新自由主义以及发展中国家的观念转变，从单一的经济增长转向多维度发展，援助工作因目标的扩大和复杂度的提高而面临更大的挑战，这需要相应投入人力、物力和财力来解决。
随着目标增多、机构庞大，人员增加，质疑也随之而来，较长的链条也让人怀疑是否必要或是存在浪费。刚才提到的数据，比如国际组织统计多少资金浪费，都可以量化来衡量有效性。但我要强调，整个对外援助在七八十年代漫长的发展过程中，积累了很多无形资产，比如不同文化背景的专家共同思考解决方案。
这是援助工作的核心内涵。它积累的理解，深化对发展问题的认识，这是非常宝贵的资源吧？对于全球和平和安全而言，我个人认为这很重要。但如何测度与量化可能会让对外援助的设计与实际效果脱节。有一些负面效果是意外的，但一些正面效果可能是意想不到的。
我觉得当前国际讨论中，往往选择素材试图证明援助无效，而选择正面证据来证明有效性。评估这个问题非常复杂。然而，大家可能会问，解决方案在哪？我认为必须有足够的监督力量，建立问责机制，确保资金使用负责。只有这样，花钱的人才能朝着更合理的方向去做，特别是特朗普对美国援助的冲击，让我们更需要思考如何使这一机制更加有效，确保各国纳税人的钱能够更合理地使用，这确实是一个重要问题。
刚才提到，自20世纪以来，国际对外援助已经积累了很多宝贵的经验，尤其是在系统化方面。我思考一个问题，比如今天讨论的美国国际开发署，其援助体系经过60年的运作实验，是否已经成为国际上比较主流的国家为主体的对外援助体系？抑或其实分为不同类别，美国的模式是独树一帜的？
从主权国家的角度来看，美国作为主权国家，与中国、英国等其他国家一样，动员国内财政进行跨国支持。只是由于一些国家援助目标的不同，某些阶段更侧重外交，某些阶段重视理想主义的全球可持续发展，或许会相应偏向现实主义，这些目标的波动不会改变整体目标。
最近几年，主权国家是主要力量，但主权国家也在支持多边机构的发展。可以将多边视作管理大国各个部分，维持基本运营。多边机构的初衷和逻辑与主权国家稍有不同，但确实受其影响，因为资金来源于主权国家。近年来，私营部门在国际发展合作中的作用也越来越显著。
私营部门包括大型私营公益基金会和跨国公司，他们在解决可持续发展问题上发挥着越来越重要的作用。虽然并非公益性，但利用市场手段来解决可持续发展问题。对国际发展援助的标准，本来是纯粹依靠政府资金，现在标准和官方发展援助（ODA）的概念正在进行扩展和探讨。
例如，私人资本参与可持续发展是否应纳入统计范围，OECD在探讨这一名为“toasty”的概念，显示私人力量在发展问题上的重要性，这是体系变革中的一个特点。刚提到，特别是美国政府暂停援助后，是否会撤出援助仍不好说，但有很多讨论认为，这给国际卫生项目留下了“权力真空”。
在短期内，这种真空将如何填补？前面提到的私人机构和非政府组织是否会在其中发挥更大作用？我先说说非国家行为体的作用。刚才提到的，全球发展援助格局这些年发生了较大变化，以往出资国家提供援助并安排项目，而现在则更多依赖受援国自身处理相关问题，尤其在资金使用和项目实施方面，这是一个明显的趋势。
其次，在受援国接受援助的过程中，也需要确保资金得到高效使用，因此出现了以结果为导向的评估体系。如果执行能力较差，未来可能难以接受更多资金，这是第二点。
第三，关于包容性治理，除了政府行为体，发展援助领域还涉及很多其他参与者，比如企业和非政府组织。这些年，尤其在卫生领域，它们的作用越来越明显，主要体现在几个层面上。特别是企业参与融资，例如一些跨国企业对卫生项目的捐助。
例如，日本的武田药品，印度的塔塔集团等。此外，一些基金会，例如盖茨基金会在卫生领域提供了大量资金，形成了资金支持。此外，许多企业参与卫生领域的供应链整合。例如，科科公司数年前在非洲利用冷链系统为药品配送发挥了积极作用。
在宣传教育方面，许多企业也参与传染病防控和健康意识提升，发挥了积极作用，特别是在新冠疫情期间，许多企业进行了大量宣传倡导工作，帮助民众了解疫情情况并做好防护。
从融资、物流到宣传等各方面，我们可以看到企业的作用日益明显。现在有个观点，希望通过更多机制化安排，放大企业的角色。如果遇到资金困难时，可以考虑在资本市场发行债券来募资，这已经不是先例。例如，全球疫苗免疫联盟多年前在英国发行疫苗债券（EFIN），至今效果非常理想。
募集了大量资金，尤其是在Gavi的资金池中，很多来自于这个EFIN疫苗债券。现在还有人尝试发起卫生领域的社会影响债券，针对某些例如艾滋病的干预项目，通过发行债券，来解决特定地区艾滋病流行的问题。因此，如何更好地动员来自私人部门的资源是一个重要问题。
我特别同意刚才徐老师的观点，动员私人资金以解决发展问题并不是特朗普事件后才被讨论的。近年来，这一讨论一直在进行，尤其在国际发展援助的专家和机构中，资金压力在最近几年已开始显现。如今，大家正在探讨如何利用金融创新的一些手段，调动更多资金参与到解决发展问题中。
但我觉得企业会有其关注重点，因为企业在本质上是以追求效益为优先的，它们关注的领域基本上也是它们所擅长的。因此，现在更需要政府与企业的结合，来解决那些企业难以涉及而又对人类基本生存至关重要的问题。这意味着政府应该补充这些领域的不足。
在当前整个资金紧张的情况下，更需要聚焦于哪些是政府应优先处理的基本需求，这可能与全球脆弱群体或发展中国家直接相关。近年来，有一些不太好的趋势，即泛化发展的理念，涉及到许多层面，说这个重要、那个也重要。在资金有限的情况下，如果列举了太多需要解决的事情，必然导致结果上难以兼顾。 许明: 我们现在需要缩减范围，集中精力和资源在最关键的方面，而不是四处撒网。过去说四处撒网是针对国别的，但现在集中在最紧急的领域或环节上，我觉得这是政府该做的。
王老师: 对，企业可以承担的部分或资金能覆盖的领域，市场最好能够与政府合作，各司其职。接下来，我想接着刚才讨论的内容，谈谈在发展援助领域，尤其是药品、疫苗和医疗器械的供应方面。
许明: 这些产品本质上都是公共卫生产品。当产品被视为公共产品时，就会出现一些市场失灵的现象。很多企业在短期内看不到盈利潜力，因此不愿意从事相关产品的研发和大规模生产。此时，就需要政府创造市场塑造机制，以吸引更多企业参与公共卫生产品的开发、生产和配送。
王老师: Gobanto提到的这一点非常重要。我们需思考，政府如何能建立这样的机制，让更多企业有意愿开发这些公共卫生产品，确保未来能得到市场回报。由于公共产品的利润率较低，企业通常追求利益最大化，因此，如何保证企业在未来获得市场回报，将有助于实现更可持续的开发机制。
许明: 是的，经过这段讨论，我们提到的框架也涉及到中文观众们关心的，中国在全球公共卫生援助体系中的角色变化。如今，美国在国际公共卫生援助领域的影响明显停滞，为何留下的权力和资金真空会被中国等国家迅速填补？
王老师: 现在，美国的撤退不仅在国际社会产生讨论，国内也在反思。民主党认为，如果美国快速退出，中国自然会填补这部分空缺，这对中国来说也是一个扩展影响力的机会。然而，从中国的角度看，这种情况应理性对待。
许明: 确实，作为最大的发展中国家，中国可能无力填补如此庞大的资金缺口。而且，这不仅仅是美国退出，欧盟、英国和法国等国也在缩减资金援助，整个发展援助的资金源正在减少。
王老师: 是的，这个缺口的增大并不单纯是美国撤出的结果，整个发展援助资金正处于收紧状态。我们必须意识到，中国不应为此负责。中国应如何应对这一局面呢？
许明: 我认为，应从防范风险的角度出发。尤其是非传统安全领域，比如气候变化、公共卫生和粮食安全等，这些全球性风险需要跨国支持。若中国在关键风险点撤出资金，这些风险将迅速影响到其他国家，包括中国自身。
王老师: 所以我们需要与其他国家合作，特别是欧洲国家和新兴市场，探讨哪些领域的风险最为紧急，以共同支持全球发展体系。这不是单纯的支撑，而是从防风险的视角出发。
许明: 此外，中国还可以在资金缺乏的情况下寻找更多资金来源，同时考虑降本增效。借助中国强大的制造能力和发展问题解决方案，我们应继续加强竞争力。
王老师: 关于中国在国际公共卫生援助体系中的角色转变，可以分享几个关键事件吗？
许明: 中国的卫生发展援助经历了漫长的过程。自新中国成立以来，我们开始向一些社会主义国家提供援助。例如，我们派出的第一支医疗队到阿尔及利亚，这可以认为是中国卫生援助的开端。
王老师: 然后，随着时间的推移和改革开放的推进，中国的援助方式也在逐步演变。
许明: 没错，1963年到改革开放期间，中国主要通过双边提供医疗援助。进入改革开放后，随着中国的综合实力提升，对外援助的能力也迅速增强，尤其是在卫生健康领域。
王老师: 特别是2018年国合署的成立，标志着中国不仅进行双边援助，也在多边合作上取得了重要进展。
许明: 是的，国合署成立后，我们的卫生发展援助进入了一个新阶段，不仅双边和多边互为结合，同时也看到越来越多的非政府组织和私营部门参与其中。
王老师: 这确实是个多元化的局面。但需要注意的是，中国的对外援助能力与国内经济发展是紧密相关的。徐老师提及的2018年国合署成立是个重要事件，如何利用这一资源仍需探索。
许明: 当然，还涉及到国内机构之间的协调和资源整合，尤其是国合署和卫健委之间的相互作用。作为一个制造业大国，中国理应具备将对外援助与国内资源相结合的优势。 主持人: 感谢两位来到互左互右，也感谢各位的收听。我们下期再见，拜拜！
观众: 谢谢大家，再见。